Riassunto analitico
Per l’analisi dell’autotutela della P.A. bisogna partire dai principi generali dell’azione amministrativa, sia nell'ambito del diritto comunitario che in quello nazionale. A livello di normazione primaria, tali regole sono ribadite dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, secondo cui “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”. L’autotutela amministrativa è ancor oggi oggetto di ampi dibattiti, sia in dottrina che in giurisprudenza, tant’è che non è possibile darne una precisa definizione. Vi sono diverse concezioni in tema di autotutela ma la prevalente è quella secondo cui coinciderebbe con quella parte di attività amministrativa con la quale la stessa pubblica amministrazione provvede a risolvere i conflitti, potenziali o attuali, insorgenti con altri soggetti, in relazione ai suoi provvedimenti o alle sue pretese. La tradizione dottrinaria e giurisprudenziale ci ha consegnato una nozione di autotutela amministrativa che ha visto convivere nell’ambito di un medesimo istituto due distinte figure, quella dell’autotutela esecutiva e quella dell’autotutela decisoria. Inoltre, bisogna soffermarsi sul legittimo affidamento, quale principio consolidato che impone all'amministrazione, soprattutto in sede di esercizio del potere di autotutela, l'attenta salvaguardia delle situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti idonei ad ingenerare per l'appunto un ragionevole affidamento nel destinatario. Il legittimo affidamento, quindi, può insorgere a seguito dell’adozione di un atto ampliativo della sfera giuridica soggettiva o per la mancata adozione di un atto sfavorevole. Nell'ordinamento nazionale invece il principio di affidamento è stato per lungo tempo estraneo al diritto amministrativo che ha tradizionalmente privilegiato la tutela dell'interesse pubblico, consentendo alla P.A. di agire in autotutela a discapito del privato anche a fronte di situazioni giuridiche consolidate. Dirompente è stato, al riguardo, il varo della legge n.15 del 2005 che, sicuramente influenzata dalla giurisprudenza comunitaria, nel disciplinare il potere di annullamento e revoca della P.A. ha previsto che il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'art 21 octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.
I rapporti tra autotutela amministrativa e contratto sollevano numerose questioni, con implicazioni tanto sostanziali quanto processuali. Ci si chiede, anzitutto, se, una volta concluso il contratto, sia ancora possibile procedere alla revoca dell’aggiudicazione definitiva o, in caso di contratto concluso senza procedura di evidenza pubblica, dell’atto sulla cui base l’Amministrazione si è determinata a stipulare il contratto. La questione è nuovamente aperta. Nell’incertezza normativa, non v’è dubbio che per avere maggiore chiarezza sarà ancora una volta fondamentale l’apporto degli interpreti.
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